关键词：妇女参政；比例制；配额制；实施效果
摘要：妇女参政比例制即配额制是国际上普遍采用的提高妇女参政比例的有效策略之一。妇女参政比例制实施效果的影响因素可以归结为政策制度和社会文化两个层面：妇女参政比例制的规定本身是否适当、是否具有可操作性和强制性，是否采取了具体的、可操作性的配套措施；社会公众，尤其是政策制定者和执行者对妇女参政及妇女参政比例制的认识和态度，都对妇女参政比例制能否有效实施产生重要影响。而无论是政策制度还是社会文化环境的积极变化，都与妇女组织和妇女运动的努力推动密不可分。
一、问题的提出
妇女参政比例制，即妇女参政配额制是通过规定各级各类决策机构中的妇女比例，来保
证妇女参与政策决策的机会和在决策中发挥足够的影响力。自20世纪30年代开始采用至今，已有超过100个国家采用了配额制。妇女参政配额制是国际上普遍采用的提高妇女参政比例的有效策略之一。
中国的妇女参政比例政策也有着比较长的历史，中国共产党在江西瑞金苏维埃中就规定女代表占25%的比例。经过几十年的发展，中国有关妇女参政比例的规定出现在国家和地方的各种法律和政策文件中，促进了妇女参政。不过，规定妇女参政比例仅仅是第一步，只有将有关比例的规定转化为现实，才能够真正实现妇女与男性平等的参政权。从国际促进妇女参政配额制的实践来看，配额制的实施效果受到各种复杂因素的影响。中国有关妇女参政比例政策规定的实施过程中，也存在类似的状况。本文拟在梳理和总结国内外相关研究和实践的基础上，分析妇女参政比例制在什么条件下才能够取得较好的实施效果，又是哪些条件阻碍了其顺利实施，期望为推进妇女参政比例制的有效实施提供参考。
二、促进妇女参政比例制实施的积极因素
1．完善促进比例制实施的配套政策
推动妇女参政比例制实施的国际经验表明，制定一系列促进妇女参政比例制实施的配套措施，是保证比例制实施效果的有效策略。中国许多地方在推动妇女参政的实践中也制定了积极的配套措施，并取得了良好效果。这些配套措施主要包括如下两方面：
一是在选举或选拔的各个环节，采取各种措施，保证选出足够数量的妇女，以实现比例政策规定的目标要求。国际上的良好范例主要体现在民主选举中候选人名单的排序保证男女候选人具有同等的当选机会。例如瑞典不仅规定政党候选人中妇女占50％，而且候选人名单采用了“每两个中有一名妇女”的政策，即候选人名单中男女候选人交替出现；阿根廷甚至对于候选人名单上排在第一位的候选人的性别都作了具体规定，既可以是男性也可以是女性，但是接下来的必须是另外一个性别。英国的政党根据不同地区和本党获胜可能性来将选区两两配对，配对的选区中一位是男性候选人，一位是女性候选人，以保证男女候选人具右同等的获胜可能性。中国虽然在历史文化传统和政治制度方面与西方存在差异，但也采取了一些与本国国情相适应的积极配套措施。比如在干部选拔时，采取“同等条件优先”选拔女干部的原则，并坚持党政领导班子换届方案没有达到要求的不予审批，比如福建省委坚持3个“不审批”，即“没有按照要求配备女干部的不审批，达不到结构比例的不审批，一时没有合适人选未预留空位的不审批，同时坚持届中缺一补一，对空缺女干部的班子及时进行补配”。与生村委会换届选举时，一些地方采取妇女委员“专职专选”措施，在选票上注明“妇女委员”，即这张选票只能投给妇女，一些地方也注意换届选举各个环节中妇女的参与，比如湖北省《妇女权益保障法实施办法》中规定“村委选举委员会成员、村民代表、村民委员会成员候选人中妇女的比例应当占30%以上”。为了确保妇女当选，一些地方还制定了具体的操作办法，如山西省委办公厅、省政府办公厅在《关于认真做好第九届村民委员会换届选举工作的意见》中规定，“要通过‘专职专选’等方式，确保村委会成员中至少有一名妇女成员当选；没有妇女成员当选的，至少确定一名未当选妇女作为另行选举候选人。另行选举后，仍没有妇女当选的，名额可以暂觖”。由于山西省采取了这些积极措施，在新一轮的村委会换届选举中女委员的比例由换届前的8.61％上升到26.66%。
二是规定没有实现目标的补救措施。世界上许多国家都规定了对不遵守配额制的惩罚措施，尤其是在立法配额制的实施中，如果政党在选举中不遵守配额制的规定，选举委员会有权否决政党提出的候选人名单，而且政党还可能面临经济制裁，比如法国1999年12月通过法案，针对两轮绝对多数投票制的选举，要求政党在所有选区提出的名单中男性和女性候选人各占50％，没有达到这一要求的政党将失去相当于男性候选人和女性候选人比例差的一半的国家拨款，即如果没有女性候选人，则该政党的国家拨款将减少50％。中国在实施妇女参政比例制的过程中也采取了类似措施，比如有些地方规定在政府换届方案中没有按要求配备女干部的，上级原则上不予批准；如果本地没有合适人选的，可通过交流解决；届中领导班子中女干部出现空缺时也要及时补充。在人大代表换届选举中，一些地方在候选人推荐产生的过程中，对于候选人中的女性比例没有达到要求的，不予批准。在村委会换届选举中，如湖南省、江西省和吉林省等规定，对于选举中没有选出女性的，采取补选、“聘干”补充女性戌员、村委会成员中有缺额时女性优先补选，以及在村民代表中给妇女名额等办法加以补偿。
2进行宣传倡导和培训
妇女参政比例制作为一种促进妇女参政的积极歧视措施，自诞生以来就伴随着持续的争议。对妇女参政比例制的质疑，究其原因，与相关决策者、公众甚至妇女自身的社会性别观念、对妇女参政的认识与态度等密切相关，也与妇女群体参政意识和经验的欠缺相关。这种认识和态度同样影响着妇女参政比例制的实施效果。因此，在妇女参政比例制的实施过程中，对决策者、公众和妇女群体的倡导和培训都是不可或缺的，这种倡导和培训的成效如何，也在一定程度上影响了妇女参政比例制的实施效果。针对不同人群，倡导和培训的形式与内容有所差异。一是对政策制定和执行者的倡导。从国际上促进妇女参政比例制实施的经验来看，对政策制定者和执行者进行倡导，使他们认可、支持和执行妇女参政比例制，是常用策略之一。许多国家的妇女运动在妇女参政比例制实施过程中，通过在议会进行游说、与国家和政党领导人进行协商、谈判和辩论等方式，推动政治领导人表达支持妇女参政比例制实施的政治意愿。中国在国家和地方不同层面也开展了许多适应中国国情的针对决策者的倡导活动，主要方式有：研讨、座谈、政策对话、考察交流等。二是对公众进行社会性别意识和妇女参政的宣传。公众的认知和态度对于营造有利于妇女参政的环境也非常重要。许多国家的妇女运动在推进妇女参政比例制实施的过程中，利用各种方式对公众进行宣传倡导，比如在大众传媒上开展辩论与批评、印制和散发各种宣传品以及街头集会游行等。呻国在促进妇女参政比例制实施的过程中也积极开展对公众的宣传，许多地方利用大众传媒议及海报、横幅、地方戏等各种宣传手段，让公众了解妇女参政的意义，支持妇女参政。比如在推动妇女入选村委会的项目中，湖南省和陕西省分别编排了《村长是个堂客们》的地方戏和文艺晚会等节目，在当地的村子中巡回演出，取得了很好的效果。三是对妇女参政议政能力的培养。由于妇女参政机会、经验和自信心不足，面对选举中的竞争可能会退缩，在参政议政中也可能被边缘化，或者不被公众所认可。因此提高妇女的参政议政能力，无论是国际还是国内，都是实现比例政策目标的重要工作内容之一。国际上，一些国家为了提高妇女在民主选举中当选的可能性，为女候选人举办专门的能力建设培训，教授她们参加竞选的技巧。在中国，举办女干部培训班、农村妇女干部和妇女骨干培训班等，也是对妇女进行参政能力建设的常规做法。
3妇女组织的积极推动
在妇女参政比例制的发展历史中，妇女组织都是一支不可或缺的核心力量。妇女参政比例制从无到有、比例目标从低到高，每前进一步，都离不开妇女运动的积极推动甚至艰苦斗争。妇女参政比例制的有效实施，也与妇女组织的推动密不可分。
从国际上促进妇女参政比例制实施的实践来看，妇女组织在推动出台保证比例制实施的配套措施、对决策者和公众进行宣侍倡导以及开展妇女的参政能力建设方面，都起到了非常积极的作用。在此过程中，妇女组织经常扮演外部监督者的角色，对于国家、政府和政党实施妇女参政比例制的效果进行评估和批评，督促其采取更为有效的措施保证比例制的实施。不过，妇女组织与政府和政党的合作也越来越多，并日益在其内部产生影响，比如北欧的许多政党中建立了妇女小组，其目的是把更多的妇女吸收进政治活动中来，让妇女熟悉政治活动规则，并使之作为一个压力集团，促进政党更加注意妇女和女权问题以及对妇女候选人的提名。
中国的妇女组织，尤其是各级妇联组织，也是推动妇女参政比例制有效实施的核心力量。比例制出台和执行的各个环节，都离不开妇女组织的倡导、推动、监督和评估。妇联组织的独特地位，使得中国的妇女运动在促进妇女参政比例制实施的过程中与党和政府开展了更为密切的合作，其影响力也更大。妇女组织在促进妇女参政比例制实施中的主要工作包括：推动出台比例政策的实施办法和配套措施，妇联组织经常通过与组织部门和民政部门等联合发文的形式来发挥影响力；对妇女进行参政议政能力的培训，提高她们的领导力，向相关部门推荐优秀的女性候选人参与选举和选拔；对公众开展各种形式的性别平等相妇女参政的宣传动员等。
三、制约妇女参政比例制实施的消极因素
制约妇女参政比例制实施的消极因素既有比例政策本身的局限，也包括政策制定和执行者的观念和认识问题以及社会文化环境中存在的不利因素。
1．妇女参政比例政策规定本身的问题
妇女参政比例制自身的局限性会对其实施效果产生消极影响。有学者分析欧洲妇女参政“最低比例制”即配额制时指出，比例制对妇女参政的阻碍表现在两方面：一方面，一旦该比例得到满足，对女性的提拔和选举就会停止，特别是当最低比例数定得较低时，这种负面影响更为明显；另一方面，如果该比例定得较高，也会出现问题，有些政党领导人就会以找不到如此多的妇女候选人为借口，拒绝执行“最低比例制”。与北欧等一些国家妇女参政比例制的规定相比，中国有关妇女参政比例的规定还存在一定差距，如有关比例的规定过于原则、不够量化、比例值过低、缺乏惩罚措施等。比如有关妇女参政比例的法律政策规定经常使用“应当有适当名额”的表述，政策执行者对这一表述的看法是：“应当”不是“必须”，不一定非要执行；“适当名额”不好界定，也无法评估是否达到了要求，因此给执行带来很大难度。如果政策执行者对妇女参政没有抱着积极的态度，就会将这些法律政策规定束之高阁。
2.决策者对妇女参政比例制的认识不足
妇女参政比例制自出现以来，就存在着广泛的理论上的争议。反对比例制的理由主要包括：认为不符合平等竞争的原则、违反民主的原则、是对女性的歧视、强制规定比例会选上不合格的领导等。以男性为主导的政治领导人多持这种观点，所以他们很难自觉支持妇女参政比例制的实施。中国的情况同样如此。一些地方和部门的决策者对性别平等和妇女参政比例制等倾斜政策认识不是，影响了有关妇女参政比例政策规定的执行力度。2011年全国妇联“推动中国妇女参政”项目对黑龙江、山西和湖南三省决策者促进妇女参政的认识和行动问卷调查结果显示，尽管大部分决策者和人大代表（85%以上）对妇女参政比例制表示赞同，但与此同时，仍有四成左右的决策者赞同“法律和政策是中立的，没有必要制定专门针对妇女的倾斜性政策”的说法。
3.对妇女参政比例政策规定的消极解读
妇女参政比例制本身的局限以及政策执行部门认识上的不足，导致在政策执行中存在对政策目标的规定进行消极解读的情况，从而阻碍了妇女参政比例制的有效实施。虽然有关妇女参政比例的目标要求仅是妇女参政比例要达到的“低限”，在政策的表述中也强调“至少”达到某一比例，或者要达到某一比例“以上”，但在政策执行中往往将这一比例固化、僵化，甚至解读为“高限”。在有些国家和地区，有的政党达到了妇女参政比例制所提的要求，就降低了对这一规定的执行力度，结果又导致了比例的下滑。
中国也存在同样的情况，比如各级党政领导班子中要“有一名以上女干部”，一些地方政策执行者将之曲解为“只配一名女干部”或者“可配可不配”，将低限理解为高限。有关村委会中女委员的规定，在执行中也可能成为阻碍更多妇女进入村委会的消极因素。因为政策执行者将村委会中应当“至少一名”或者“一名以上”女委员，解读为“只有一名”或者“至多一名”，如果出现两名或者两名以上女性候选人，就会出现女性候选人之间竞争唯一一个妇女委员职位的情况。在实地调查中，有的农村妇女就说不会去参与村委会竞选，“因为村委会中已经有一个女的了”。
4.存在不利于妇女参政的社会文化环境
以男性为主导的社会文化环境不利于妇女参政比例制的实施，这是全球具有普遍性的问题。从国际上妇女参政比例制实施的实践来看，性别利益的冲突（增加女性的比例必然减少男性的比例）、选民及公众对女性候选人的排斥和不信任，成为阻碍妇女参政比例制实施的重要因素。中国当前的社会文化环境中同样存在制约妇女参政比例制实施的不利因素，主要包括：第一，传统的男强女弱、“男主外，女主内”的性别观念和角色分工，使参政妇女及其家庭面临压力，制约了妇女参政的意愿和积极性；第二，公众对妇女参政能力的不认可及对男女干部的双重评价标准，使得妇女在与男性的竞争中处于弱势地位，而且给妇女带来了更大的心理负担；第三，以男性为主导的政治文化限制了更多妇女进入政治领域，例如，封建的男强女弱思想、男女授受不亲的意识给女干部开展工作带来许多麻烦和不便，也使得一些男性领导对提拔重用女干部持消极态度。
四、结论与思考
通过对影响妇女参政比例制实施效果的积极因素和消极因素的分析，可以得出如下结论：
一是影响妇女参政比例制实施效果的因素可以归结为政策制度和社会文化两个层面。在政策制度方面，妇女参政比例制的规定本身是否适当、是否具有可操作性和强制性，是否采取了具体的、可操作性的配套措施，在一定程度上决定了妇女参政比例制能否有效实施。在社会文化方面，社会公众，尤其是政策制定者和执行者对妇女参政及妇女参政比例制的认识和态度，也影响了妇女参政比例制的实施效果。而无论是政策制度还是社会文化环境的积极变化，都与妇女组织和妇女运动的积极推动密不可分。
二是国际上促进妇女参政比例制实施的经验有诸多值得中国借鉴之处。在促进妇女参政配额制的实施方面，中国与国际的经验既存在许多共通之处，也有着一定的差距。比如许多国家有关妇女参政比例的规定更为具体和量化、比例的数值更高、保障妇女参政比例制实施的配套措施更具可操作性、明确规定了违反比例制要求的处罚措施等，这些经验都值得中国在推动妇女参政比例制实施工作中借鉴。
通过对影响妇女参政比例制实施效果的积极因素和消极因素的分析，有以下三方面问题值得进一步研究和思考。一是进一步完善妇女参政比例制。目前有关妇女参政比例的规定还存在过于原则、不够具体和量化、操作性不强等问题。应在研究和实际工作中探讨如何将妇女参政比例的指标量化为具体比例，以利于政策的有效执衍和评估。同时，应当鼓励地方对国家法律和政策进行积极解读，探索各种促进妇女参政的良好做法，包括规定更为具体的比例指标。进一步完善妇女参政比例制的配套措施，在人大代表选举、女干部培养选拔以及村委会换届选举的各个环节，确保妇女能够与男性享有同等的参与和竞争并最终获胜的机会。二是进一步创造有利于妇女参政比例制实施的社会文化环境，加强对各级政策制定和执行者进行社会性别平等和妇女参政的倡导，提高他们对于妇女参政的认识，以支持妇女参政比例制政策的出台和有效实施；进一步提高妇女的参政议政能力；充分利用大众传媒的影响力，向公众宣传性别平等意识、妇女参政比例制以及参政妇女的正面形象，使公众认可妇女参政，支持妇女参政比例制。三是进一步发挥妇女组织在推动妇女参政比例制实施中的作用，如对立法和决策者进行法律政策倡导，对法律政策的执行进行监督和评估，对妇女群体进行参政议政的能力建设，对公众进行社会性别意识和妇女参政的宣传等。
（来源：妇女研究论丛）
