体现儿童优先 强化对未成年受害人特殊保护

制定反家庭暴力法建议之七

针对未成年人的家庭暴力直接危害未成年人的人身安全、生命权和发展权，具有很大的危害性。科学研究表明，未成年人遭受暴力与后来儿童时期和成年期发生的暴力和反社会行为之间存在密切联系。

由于未成年人的身心尚不成熟，加上缺少针对性的法律规范和社会干预机制，未成年人遭受家庭暴力具有很强的隐蔽性。未成年人遭受家庭暴力一直是难以防治的社会问题，恶性案件时有发生。

“棍棒之下出孝子”等传统文化和习俗对于针对未成年人的家庭暴力有相当程度的容忍甚至是鼓励和支持。因此，此种暴力不仅难以发现，而且还存在一些预防和干预的障碍，需要克服陈规陋习的影响。

同时，长期以来，未成年人作为家庭暴力的主要受害群体之一，一直隐藏在针对妇女的家庭暴力之后，没有被独立的或有区别的对待。其实，未成年人在生理、心理、表达能力和行为能力等方面与成年人都有很大的不同，在受到家庭暴力后的各种需求具有自己的特殊性，在权利实现方面具有相当程度的依赖性。因此，在反对家庭暴力法中，应当将未成年人的特殊保护作为一项重要内容给予特别关注。

相关立法也是我国实施已经批准的联合国《儿童权利公约》的需要。公约第19条规定：

1．缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人照料时，不致受到任何形式的身心暴力、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。

2．这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助，采取其他预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及在适当时进行司法干预。

我们建议，在反对家庭暴力法中对如下内容进行规定：

一、对未成年人进行特殊优先保护的原则

《儿童权利公约》要求缔约国开展立法审查，以确保禁止对儿童的任何程度的暴力行为。公约第3条规定的儿童最大利益原则是整个公约的核心原则；通过吸收和转化，该原则在我国《未成年人保护法》和《中国儿童发展纲要》中已经规定为特殊、优先保护原则。

未成年人权利保护的特殊性要求我们禁止针对未成年人的家庭暴力，并从更有利于未成年人的生存和发展的观念出发，遵循未成年人特殊优先保护的原则，特别是在家庭暴力的定义、预防措施、处理程序、救助措施、司法程序介入等具体条款的设计上具体体现该原则。

建议重申《未成年人保护法》第10条第2款的规定：“禁止对未成年人实施家庭暴力，禁止虐待、遗弃未成年人，禁止溺婴和其他残害婴儿的行为，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人。”并增加原则性规定：“对受到家庭暴力侵害的未成年人和目睹家庭暴力的未成年人给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”

二、未成年人遭受家庭暴力的预防措施

未成年人遭受家庭暴力有很多种因素，缺少监护支持与监督是重要原因。因此建议在反家庭暴力法中规定预防条款，具体为：

“各级人民政府、社会团体、居民委员会、村民委员会、其他社会组织应当对未成年人的父母或者其他监护人开展科学养育和家庭教育指导，预防对未成年人实施家庭暴力行为。

县级以上人民政府民政部门和乡镇人民政府应当加强对家庭履行监护职责的支持和帮助，对家庭提供相关社会服务，消除家庭暴力危险因素。

教育行政部门、学校应当将反家庭暴力知识纳入教育、教学内容，对学生进行反家庭暴力宣传教育和应对家庭暴力知识教育。”

三、强制报告制度

强制报告制度是及时发现未成年人受到家庭暴力、为其提供保护的关键途径。由于我国缺乏强制报告制度的法律规定，未成年人自身缺乏报告的能力，很多未成年人遭受家庭暴力的案件容易成为隐形案件，受害未成年人得不到及时保护。美国、澳大利亚等很多国家对强制报告义务做出了比较详细的规定。

为预防和迅速发现未成年人遭受家庭暴力的案件，有必要在反对家庭暴力法中规定强制报告制度，这是相关部门及时发现未成年人遭受家庭暴力的信息渠道。因此，建议对强制报告义务主体的范围、报告的时间、接受报告的部门、法律责任做出具体、可操作的规定。具体建议为：

“学校、幼儿园等教育机构、医疗卫生保健机构、与未成年人有关的行政执法机构、居民委员会、村民委员会的工作人员以及工作职责与未成年人有关的人员，发现或者应当发现未成年人可能或者已经受到家庭暴力侵害时，应当及时向公安机关（或者家庭暴力专门机构）报告。报告人可以要求公安机关（或者家庭暴力专门机构）对其身份信息予以保密，公安机关（或者家庭暴力专门机构）应当保密。

具有强制报告义务的人员应当报告，没有报告的，公安机关（或者家庭暴力专门机构）可以对其予以警告；因此导致未成年人发生伤亡等严重后果的，由其所在单位或上级行政主管部门予以行政处分，情节严重的吊销其职业资格。报告人对家庭暴力事实了解不全而发生误告、错告或报告失实的，不追究报告人的责任，捏造事实诬告陷害他人的除外。”

四、紧急庇护措施与临时监护

对于未成年人的生命健康可能会遭受严重威胁的紧急状态，由于缺少法律明确的规定，公安机关介入案件后，往往不能将其带离家庭，进行紧急救助和临时安置，未成年人自己不了解也没有能力主动申请庇护，导致这些未成年人只能继续留在危险的家庭，可能面临着再次遭受暴力的风险。因此，在反对家庭暴力法中，应当规定紧急情况下对未成年人的庇护措施，如果未成年人正在受到严重的家庭暴力或者可能面临再次受到暴力侵害的，应当优先保护未成年人的健康和安全，将其带离家庭，由政府提供庇护和救助。具体建议为：

“未成年人正在受到严重家庭暴力侵害，或者可能继续受到家庭暴力侵害，以及目睹家庭成员之间暴力行为危及未成年人健康和安全的，公安机关（或者家庭暴力专门机构）应当将未成年人带离家庭送到家庭暴力救助场所进行临时安置，以保护未成年人的安全。未成年人也可以自己到家庭暴力救助场所寻求庇护。

家庭暴力救助机构在庇护期间对未成年人承担临时监护职责，”

五、撤销监护人资格诉讼的申请主体和法定情形

未成年人遭受家庭暴力案件的处理中，司法程序的介入存在很多难题。一般情况下对未成年人实施家庭暴力涉及三种法律责任：一是刑事责任，二是行政责任，三是撤销监护人资格的民事责任。撤销监护人资格是《民法通则》和《未成年人保护法》规定的对监护人最严厉的民事责任追究，对于符合撤销监护人资格的严重情形，由有关人员和单位向法院提起的撤销监护人资格的诉讼。但是，什么情况下应该提起诉讼、由谁提起诉讼并不明确，致使这条保护未成年人非常重要的法律规定在实践中很少被适用。因此，建议在反家庭暴力法中，明确规定因遭受家庭暴力撤销监护人资格的申请主体和条件。具体建议为：

“未成年人父母或者其他监护人具有下列情形的，未成年人住所地的民政部门（或者家庭暴力专门机构）应当向人民法院申请撤销其监护人资格：

（一）对未成年人实施家庭暴力构成犯罪的；

（二）多次对未成年人实施家庭暴力经教育不改的；

（三）使未成年人目睹家庭暴力严重影响未成年人身心健康，经教育不改的；

（四）未成年人被临时安置后6个月内，父母或者其他监护人仍不改正的；

（五）其他应当撤销监护人资格的情形。

未成年人父母或其他监护人具有上列情形，民政部门（或者家庭暴力专门机构）没有向人民法院申请撤销其监护人资格的，未成年人住所地的居民委员会、村民委员会、共青团、妇联等社会团体、未成年人保护组织、其他具有监护资格的人，可以向人民法院申请。有表达意愿能力的未成年人在上述单位支持下也可以向人民法院申请。

人民法院在审理撤销监护人资格案件时，应当征求有表达意愿能力的未成年人的意见。”

对于提起撤销监护人资格诉讼的主体，之所以建议规定为民政部门（或家庭暴力专门机构）的责任，一方面是因为撤销监护人资格是非常重的一种处罚，在很多国家都是由政府提起；另一方面是考虑到，撤销监护资格诉讼与撤消后的监护和安置紧密相连，民政部门作为提起撤销监护人资格诉讼的主体比较适合。如果成立家庭暴力专门机构，家庭暴力专门机构基于对案件的调查能够了解案件情况，也能够做出是否提起撤销监护人资格诉讼的决定。当然，法律必须考虑到如果民政部门（或家庭暴力专门机构）应当提起申请而没有申请的情况，因此，应当为未成年人本人以及其他相关人员和组织保留诉权。

六、撤销监护人资格后的处理

撤销监护人资格的诉讼提起后，如果没有其他符合条件的人担任监护人，未成年人的监护就会属于空缺状态。对于这种情况，建议规定民政部门对未成年人进行监护和长久安置。具体建议为：

“人民法院判决撤销未成年人监护人资格的，应当同时为未成年人依法指定监护人。没有法律规定的监护人的，由未成年人住所地民政部门担任监护人，对其进行妥善安置。”